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对“一带一路”矿产资源合作的思考与建议

对“一带一路”矿产资源合作的思考与建议

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  • 来源:
  • 发布时间:2019-08-27 15:26
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【概要描述】“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)重大倡议是综合当前国际国内形势推出的重大举措,对于促进沿线各国经济繁荣与双边、多边区域经济合作具有重要意义。而矿产资源领域合作是“一带一路”的重要组成部分,是将地理毗邻、资源优势转化为经济增长优势的关键领域。

对“一带一路”矿产资源合作的思考与建议

【概要描述】“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)重大倡议是综合当前国际国内形势推出的重大举措,对于促进沿线各国经济繁荣与双边、多边区域经济合作具有重要意义。而矿产资源领域合作是“一带一路”的重要组成部分,是将地理毗邻、资源优势转化为经济增长优势的关键领域。

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  “丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)重大倡议是综合当前国际国内形势推出的重大举措,对于促进沿线各国经济繁荣与双边、多边区域经济合作具有重要意义。而矿产资源领域合作是“一带一路”的重要组成部分,是将地理毗邻、资源优势转化为经济增长优势的关键领域。

资源合作催生经济互联

 

“一带一路”沿线国家与我国具有良好的矿产资源合作基础,且资源合作能催生产能合作与经济互联,为亚太区域命运共同体建设奠定发展基础。

 

“一带一路”沿线国家大多数是新兴市场国家和欠发达国家,与我国具有资源互补、经济互助的合作基础,尤其是具有较强的资源互补性。比如:中亚国家的油气,印尼、菲律宾的镍、铁,马来西亚、文莱的石油,越南的铝土、铁,泰国、老挝的钾盐等,都是我国急需进口的大宗矿产品。而我国丰富的稀土和钼资源,以及广阔的市场需求也可为相关国家所用。从经济发展上看,沿线国家大多与我国一样属于发展中国家,拥有共同的利益诉求。我国30多年来的快速发展,为广大发展中国家提供了可资借鉴的发展模式,同时也具备了融资、技术、管理等方面的优势,对于矿产资源的合理开发利用具有积极作用。

 

同时,资源合作能够催生良好的产能合作与经济互联。1950年,法国外长舒曼提出的“超主权”经济实体,将法国和德国的煤炭、钢铁生产能力置于该实体之下,共享资源、共同发展、共同管理。而以此为基础成立的“煤钢联盟”成为“欧洲经济共同体”和“欧洲原子能共同体”的前身,并为欧盟成立奠定了基础。这种从资源合作开始,进而构建紧密的利益共同体,最终形成命运共同体的发展模式,使得合作各国可以谋求更好的发展,获得更大的提升空间。从地缘政治看,丝绸之路沿线国家位于麦金德所提出的“心脏地带”,而东南亚则位于斯皮克曼所提出的“边缘地带”。这些国家与我国地理相邻、山水相依,形成历史上千丝万缕、现实中唇齿相依的独特关系。如果双方以矿产资源合作为起点,可以构建利益共同体,将极大地促进区域和平稳定发展,实现多方共赢,同时也能保障我国重要贸易、资源供给通道安全,确保资源稳定供应。

 

此外,“一带一路”倡议为加强矿产资源领域合作提供了重大机遇。为了促进“一带一路”建设,2014年APEC北京峰会上我国推出了三大创举,即成立亚洲基础设施投资银行(AIIB)、丝绸之路基金以及推进亚太自由贸易(FTAAP),共同加强全方位基础设施和互联互通建设,促进贸易投资便利化。今年3月,国家发改委等三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,对共建原则、框架思路、合作重点、合作机制等方面作出了倡议,勾勒了“一带一路”的发展前景。其中,丝绸之路基金明确表示将资源合作作为重要的融资支持方向。这些举措将为矿产资源合作提供必要的基础设施建设、金融资金支持和贸易便利化服务等。

 

具体到资源层面,“一带一路”主要资源丰富国家投资风险较高。根据加拿大弗雷泽研究所公布的2013年~2014年全球矿业投资环境调查,“一带一路”沿线资源丰富国家在被调查的112个国家及地区中排名主要位于中下水平,显示了较高的矿业投资风险。其中,进步较大的是越南(60位)和印度(63位),分别比2012年~2013年度提高了25个和18个位次;下降明显的是菲律宾(110位)和吉尔吉斯斯坦(112位),分别下降了22个和20个位次。其中,吉尔吉斯斯坦政策环境恶化与近年来政府调整矿法和提高相关税费有关,由于该国资源民族主义热潮明显上升,国家对资源控制意识不断增强,民间的排外思想逐步强化。这种资源民族主义情绪近年来在多个国家及地区都有所升温,表现在针对外资经营矿山企业的社区冲突事件频发,影响我国境外矿业投资。

 

不仅如此,随着经济增长,各国秉承绿色矿业发展理念,矿业发展可持续已成为全球共识。巴布亚新几内亚实行闭坑计划,要求采矿权人申请勘查或开采许可证时需要开展社会影响评估和环境影响评估。柬埔寨制定了《小规模及手工采矿管理办法》,旨在促进矿业可持续发展,强化矿山企业的环境治理和社会责任,且与联合国开发计划署共同监管小型开采项目。印度尼西亚近年来提高了矿产资源开发的环境准入门槛,于2009年制定实施了《国家空间规划》,并将是否符合《国家空间规划》作为矿产资源开发的前置条件之一。

 

面对复杂的矿业合作环境,我国在境外矿业投资方面也存在一些问题。比如:全球矿业资源治理主体多是西方国家,形成了国际上通行的规则与机制,在某些领域甚至成为其实现自身利益诉求的工具。而我国参与国际矿产资源领域治理体系长期不足,导致对国际矿业游戏规则制定缺乏主动权,明显对我国境外勘查开发造成不利影响。再如:国内各级地方政府对“一带一路”建设热情高涨,纷纷定规划、要政策,力争得到国家层面的支持。但是如果因为过度干预,而导致各省市地勘单位、矿业企业在条件不成熟的情况下盲目“走出去”,往往难以成功,还将背上沉重负担。

 

我们必须认识到,我国矿业企业对境外矿业投资还处于摸索阶段。据中国矿业联合会2013年统计,相当比例的矿业境外投资项目最终以失败告终。这主要是因为境外矿业开发与国内有较大差别,矿山开发不只是技术问题,还是政治、金融问题,其国际供给背后交织着更为复杂的经济利益关系。国内企业在国际化经营过程中,尚未完全从资源本身脱离出来,真正地从市场角度对项目进行全面考察,包括项目所在地原住民问题、劳动力资源保障问题,以及环境保护、社区要求、交通运输等各方面因素。

 

深化合作搭建稳定平台

 

我国应根据各国差异化需求制定矿业投资政策,全面参与矿产资源领域全球治理体系,变政府主导为引导,加强基础评价、风险监测和信息共享服务,搭建矿业合作的稳定平台。

 

围绕“一带一路”战略,我国应明确境外资源开发利用的总体推进思路,强化重点矿种、重点地区的选择,做好对全球资源开发利用的统筹协调与布局。同时,综合考虑地质勘查、资源开发、铁路公路港口电力等基础设施建设及金融支持、国家外交等各方面因素,加强对境外资源开发利用的整体规划和协调推进。在此基础上,建议从以下几方面推动“一带一路”矿产资源合作。

 

增强文化包容与合作意识,有的放矢地制定矿业投资政策。“一带一路”沿线国家有四种文明、上百种语言,在矿业企业“走出去”过程中,必须从目标国的角度出发,承诺在不对当地文化和生态环境造成影响的情况下,将矿业投资与推进资源丰富国家工业化进程、提高当地生活水平和就业机会等联系起来,为我国矿业企业“走出去”、“一带一路”战略实施奠定基础。特别是要注重不同国家的差异化需求,不宜将5个中亚国家看作一个整体,将10个东盟国家看作一个整体。而应充分考虑这种差异,深入了解每个国家、每个群体,甚至某一具体区域,以及其对我国矿业投资的期望与需求,并据此制定相关的政策措施。

 

全面参与矿产资源领域全球治理体系,并提高深度与广度。随着矿业“走出去”不断加深,我国须积极融入全球治理体系,提高参与矿产资源领域治理的深度与广度。积极参与联合国、亚太经合组织、上海合作组织等重要国际组织关于矿业倡议、规则等研究制定工作,包括矿业可持续发展、矿产品贸易与投资便利化、储量标准,以及涉及环境、社区、人权等企业社会责任领域。积极引导国际舆论,有效应对国际社会对我国矿业的质疑。引导行业协会、科研机构参与国际矿业规则等制定,从“规则接受者”向“规则制定者”转变。发挥我国企业在矿业领域的模范带头作用,并且争当发起人,提出类似亚投行的矿业国际倡议。另外,加强我国矿业企业社会责任建设,通过制定面向行业的企业社会责任标准,引导矿业企业更加关注社区、环境与可持续发展,塑造负责任的矿业开发形象。

 

政府从主导型向引导型转变,加强基础评价和信息共享服务。要解决对市场的过多干预以及监管不到位等问题,政府应将精力主要放在政策、技术、信息、金融等方面。一方面,充分利用我国地质调查技术方法领域的优势,推进“一带一路”基础地质调查与信息服务工作。在做好“一带一路”区域地质构造工作的基础上,加快研究该区域的矿产资源赋存特征和分布规律,有效发挥地质工作对“走出去”的先行和推动作用,引导和支持矿业企业勘查开发境外矿产资源,推动建立境外资源基地。另一方面,集成整合各类地质信息资源,统筹建立面向“一带一路”的地质基础数据库,加强信息资源积累与更新。建设和运行服务于“一带一路”的地质信息服务平台,组成地质调查数据服务网、全国地质资料信息网等网站群,实现互联互通、全球共享。

 

加强“一带一路”沿线矿业风险监测评价,搭建矿业合作的稳定平台。“一带一路”沿线国家找矿潜力巨大,应建立境外资源丰富国家的矿业政策法律库,及时关注其能源资源政策变动情况。同时,持续开展矿产资源领域“走出去”风险监测评价,识别矿业投资面临的主要风险,建立风险监测评价体系,研判境外投资地区存在的风险及其等级,进行风险提示和预警。在此基础上,充分利用中国国际矿业大会、中国-东盟矿业合作论坛等重要矿业项目交流平台,加快国内外企业矿业投资与经贸合作的推介和对接,促进实质性项目的交易合作。此外,还应以此为契机,加强与中亚、南亚等“一带一路”沿线资源丰富国家与地区的合作,向这些国家派驻资源参赞,加强为当地矿业企业服务。  

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